Forslaget til ny rammeplan har skapt relativt lite debatt. Trolig gikk det et lettelsens sukk gjennom barnehage-Norge når utkastet ikke inneholdt skremselstiltakene fra St.meld. 19. Vi fikk verken utbyttebeskrivelser, språknorm eller et nytt kartleggingsregime. I stedet ble det lagt fram et forslag som langt på vei lignet den rammeplanen vi kjente. Vi kunne nikke gjenkjennende både til synet på barn og barndom og til tekstene om danning, lek, læring og omsorg. Og selv om fagområdene er frisket opp, gjenkjente vi innholdet her også. Det var i det hele lite å hisse seg opp over i tekstene som omfattet barn, barndom og barnehagens formål og oppdrag.

 

Kanskje det er dette «lettelsens sukk» som har bidratt til lite oppmerksomhet rundt de mer kontroversielle delene i forslaget? Kanskje vi for eksempel burde ha kikket grundigere på hvilke føringer som legges for profesjonen?

 

I verste fall kan en dårlig barnehage være med på å forsterke barns negative sosiale arv, (Brandlistuen mfl. 2015). Dette er ikke til å leve med, verken for statsråden eller andre. Så hvilke grep kan styresmaktene ta?

 

 

For det er nok ikke slik at statsråden og hans departement har gitt opp ambisjonene om å forsterke styringen av barnehagesektoren. Før statsrådens nederlag rundt Stortingsmelding 19 i stortinget, der flertallet viste at de ville ha en annen barnehagepolitikk, var argumentene for ny rammeplan knyttet til «behov for å lære mer i barnehagen» og til «behov for forsterket innsats i barnehagealder».

 

Nå synes argumentasjonen for strammere styring å være mer knyttet til kvalitetsforskjeller mellom barnehagene. Målet er et mer likeverdig barnehagetilbud til alle barn. Ikke uventet viser forskning at det er positive effekter av barnehager av høy kvalitet. Dette gjelder særlig for utsatte barn med behov for forsterket kognitive, sosiale og språklige kompetanser, (Havnes og Mogstad 2009). Samtidig viser forskning at lav kvalitet i barnehager kan ha en negativ innflytelse på barns utvikling. I verste fall kan en dårlig barnehage være med på å forsterke barns negative sosiale arv, (Brandlistuen mfl. 2015). Dette er ikke til å leve med, verken for statsråden eller andre. Så hvilke grep kan styresmaktene ta?

 

Hovedintensjonen med å revidere rammeplanen er å kunne styre enda bedre gjennom mål. Det forutsetter at målene virkelig er tydelige og heller ikke for mange. Men målsettingene i rammeplanen er blitt til gjennom kompromisser, og mange av formuleringene er ganske overordnede og generelle. Det gir rom for tolkninger. Valg og vektlegginger kan bli ulike. Dessuten er det svært mange «skal» i utkastet. Mengden av hva barn skal erfare og personalet skal gjøre er sannsynligvis for stor til at målene blir til å styre etter. Det gjenstår derfor å se om rammeplanen virkelig blir et godt verktøy for statens framtidige målstyring. Kanskje planen oppfattes som tydeligere mest fordi antall sider er redusert?

 

Med mer styring av innhold og arbeidsmåter beveger utkastet til rammeplan seg i retning av en læreplan.

 

 

Vil en revisjon av rammeplanen så faktisk føre til bedre praksis i barnehager som trenger det? Styresmaktene tviler nok på det. En ny plan endrer ikke praksis i seg selv. Derfor satses det på også å styre innhold og arbeidsmåter. Det blir gjort blant annet ved å skrive inn et nytt kapittel 4 om «Barnehagens arbeidsmåter». Her har føringene for tydeligere progresjon fått stor plass. Også revisjonen av fagområdene og et nytt kapittel 7 om «Barnehagen som pedagogisk virksomhet», som tidligere var en del av kapittel 1, bidrar til kraftigere styring av innhold og arbeidsmåter.

 

Fram til nå har barnehagen sin læreplan blir kallet rammeplan. Det har bla. a. vært fordi pedagogene skulle kunne velge innhold innenfor noen rammer. En rammeplan har dermed vært et mindre forpliktende styringsredskap enn en læreplan. En rammeplan gir i større grad rom for hva barna kan møte, men ikke må møte, og hva personalet kan gjøre, ikke må gjøre. Med mer styring av innhold og arbeidsmåter beveger utkastet til rammeplan seg i retning av en læreplan.

 

Det er ambivalens i ønsket om både å ha et stort handlingsrom og samtidig etterspørre klare rammer for profesjonsutøvelsen. Denne motsetningen er ikke ny, og den er vanskelig å balansere. Det gir likevel mest grunn til uro dersom forslaget til ny rammeplan i for stor grad medfører detaljregulering og regelstyring av profesjonen.

 

Å styre profesjonen gjennom regler vil innebære å redusere metodefriheten til personalet. Og det er her forslaget til ny rammeplan virkelig gjør en forskjell. I St.meld. 24 (2012-2013) «Framtidens barnehage» ble det slått fast at «Rammeplanens innhold skal tilpasses det enkelte barn og barnegruppas interesser og forutsetninger. Barnehagen står fritt til å velge innhold og arbeidsmåter innenfor disse rammene.» Men gjennom forslaget til ny rammeplan reduseres nettopp personalets muligheter til å velge innhold og arbeidsmåter. Statsråden og departementet mener tydeligvis at å redusere personalets pedagogiske og metodiske frirom vil gi økt kvalitet og mindre forskjeller i sektoren. Men dette er et sjansespill og kan like gjerne føre til deprofesjonalisering og færre tilpasninger som igjen kan svekke barns læring.

 

«Profesjonalitet vises i pedagogens tilgang til ulike teorier om barns læring og utvikling, og i hans eller hennes evne til å ta disse i bruk sammen med kolleger og sammen med barn og på ulike måter», mener Lenz Taguchi (s.18, 2015). Også andre (Molander og Terum 2008) peker på at profesjoner har et bestemt samfunnsmandat, bygger på et bestemt teoretisk og metodisk kunnskapsgrunnlag tilegnet gjennom høyere utdanning. De streker under at profesjoner må ha et handlingsrom for profesjonell skjønnsutøvelse, og at utøvelsen av dette skjønnet er kjernen i profesjonelt arbeid.

 

Utkastet til ny rammeplan inneholder mål for hva barnehagen skal gi barna av opplevelser og erfaringer. Det burde ha stoppet der. I stedet forteller rammeplanen også hva profesjonen «skal» gjøre, og innimellom også hvordan. Rammeplanen bygger på en tenking om «professionalism from above». Alternativet vil være å bygge opp kvalitetstenkingen rundt «professionalism from within».

 

Dersom statsråden og departementet mener at barnehagelærere har mindre evne og vilje til å ta ansvar for utøvelsen av det profesjonelle skjønnet enn det lærere i skolen har, bør de si det.

 

 

Iveren etter å styre profesjonen er tydeligvis langt mindre i skolesektoren. Da skolemeldingen «Fag, fordyping, forståelse” (Stm. 28) var til behandling i stortinget i oktober 2016, ba stortinget om at regjeringen sikret «at det er lærernes ansvar og faglige skjønn som skal avgjøre metoder og virkemidler som skal tas i bruk i undervisningen for å nå kompetansemål og oppfylle skolens generelle samfunnsmandat». Kunnskapsdepartementet burde ut fra stortingets signal i denne saken også sikret at ny rammeplan gav samme metodefrihet også for personalet i barnehagesektoren.

 

I august 2016 la en ekspertgruppe oppnevnt av statsråden fram et kunnskapsgrunnlag om lærerrollen. De skriver i sine anbefalinger (s. 216) at «Utøvelse av profesjonelt skjønn er et kjennetegn ved profesjoner og profesjonelt arbeid, og det er umulig og heller ikke ønskelig å styre didaktikken, de pedagogiske prosessene og det relasjonelle arbeidet som foregår i klasserommet». Dette er klar tale fra ekspertgruppen. Men forflytter vi oss fra klasserommet til barnehagen, ser vi at utkastet til rammeplan med sine hundrevis av formuleringen «Personalet skal…» representerer et helt annet syn.

 

Kan denne forskjellsbehandlingen skyldes at statsråden og departementet har langt mindre tillit til profesjonen i barnehagesektoren? Dersom de mener at barnehagelærere har mindre evne og vilje til å ta ansvar for utøvelsen av det profesjonelle skjønnet enn det lærere i skolen har, bør de si det.

 

Statlig vilje til å styre profesjonen kommer også tydelig til syne i kapittel 6, om «Ansvar og roller». Her prøver staten seg på å styre rollene til styrer og pedagogisk leder. Det er et ganske så spesielt prosjekt. Og det lykkes relativt dårlig. Eksempelvis er styreren blitt en administrator og tilrettelegger i stedet for en utvikler som driver organisasjons- og endringsledelse for barns beste. Pedagogisk leders rolle blir forenklet i forhold til nyere teorier og forskning om barnehageledelse, (Bøe og Hognestad 2014). Kapittel 6 virker også ufullstendig og haltende fordi lovgrunnlaget ikke gir rom for å legge føringer for de andre stillingsgruppene som arbeider i barnehager. Prinsipielle spørsmål kan også stilles til at voksnes jobb-beskrivelser tas inn i en læreplan som har som formål å tydeliggjøre hvordan barn kan få være barn og samtidig rustes til framtiden. Dessuten er det normale at slike stillingsbeskrivelser overlates til arbeidsgivere i samspill med partene i arbeidslivet. Det er også klart at slike oppsett over stillingsinnhold og gjøremål aldri hadde blitt forsøkt inkludert i skolens planverk. Et tankeeksperiment er å spørre om rektorer og lærer hadde funnet seg i slikt?

 

Styringen og kontrollen gjennom digitaliserte nasjonale system blir lett mer hierarkisk, teknisk, instrumentell. Slike systemer bygger på ideer om å stå til ansvar og ha en ytre regnskapsplikt, (accountability).

 

 

Å fornye rammeplanen må også sees i sammenheng med utvikling av et nytt nasjonalt kvalitetssystem for barnehagesektoren. Erfaring viser nemlig at nye formelle planer i liten grad fører at impliserte alltid forplikter seg og forbedrer sin praksis. Derfor supplerer departementet med kontroll- og vurderingssystemer. Den norske barnehagesektoren er dermed midt inne i en utvikling fra å være svakt målstyrt, til å bli både mer målstyrt og mer kontroll- og resultatstyrt. Også en rekke firma i «konsulentbransjen» bidrar med sine ulike kvalitetsmålingskonsepter til det. Kvalitetsstyring er tidkrevende. Samtidig er mangel på tid direkte sammen med barna en stadig større utfordring, noe som bl.a. foreløpige resultater fra GoBaN-forskningen viser. Det er dermed et paradoks at barnehageansatte rapporterer oppad og utad i ord, tall og forklaringer som aldri før. Selvsagt må analyser og refleksjoner ligge til grunn for valg og vektlegginger, men ikke alt kan være «driven by data» og evidensbasert, (Johnsen, Denvall og Vedung 2015). Å orientere seg, analysere, problematisere, justere, utvikle og prioritere er en forutsetning for å drive en lærende barnehage og indre, barnehagebasert kvalitetsutvikling. En barnehage er en kompleks virksomhet med krevende utfordringer. Kanskje tid til indre prosesser rettet mot barnas hverdag dermed er langt viktigere enn ytre rapportering? Et statlig kvalitetsmaskineri laget av systemteoretikere nødvendigvis vil vanskelig kunne fange opp dilemmaene og avgjørelsene knyttet til barnehagens dannelsesoppdrag. Slike prosesser krever nærhet, fellesskap, medvirkning, dialog og debatt. Å jobbe i barnehage er en relasjonsprofesjon. Styringen og kontrollen gjennom digitaliserte nasjonale system blir lett mer hierarkisk, teknisk, instrumentell. Slike systemer bygger på ideer om å stå til ansvar og ha en ytre regnskapsplikt, (accountability). Alternativt kunne det satses enda mer på systemer som er deltaker- og prosessorienterte, systemer som fremmer innsikt og mening gjennom involvering og dialog, (responsibility). I slike systemer har også barns medvirkning en sentral plass.

 

Ovenfor har vi sett at statsråd og departement gjerne vil multi-styre barnehagesektoren. Det tas i bruk både mer målstyring, mer innholdsstyring, mer regelstyring og mer resultatstyring. Nå venter barnehage-Norge på at også et kvalitetsfremmende tiltak innen rammestyring tas i bruk: Våren 2016 vedtok nemlig flertallet på Stortinget at regjeringen «snarest, og senest høsten 2016» måtte fremme en sak for Stortinget der regjeringens arbeid med bemanningsnorm og barnehagelærernorm ble gjort rede for. Kunnskapsdepartementet har varslet at det i løpet av våren 2017 vil bli sendt ut et forslag bare om bemanningsnorm. Men å ta i bruk rammestyring i form av en styrking av barnehagelærernormen ville vært et enda bedre og langt mer virkningsfullt bidrag. Statsrådens verktøykasse for å redusere kvalitetsforskjellene i barnehagesektoren er altså mange. Han viser hvordan han bruker noen av dem i arbeidet rundt ny rammeplan. Han viser også hvordan han unnlater å bruke noen effektive former for rammestyring. Flere barnehagelærere ville gitt mer kraft i arbeidet med å implementere rammeplanens intensjoner. Og flere barnehagelærere ville gitt mer kraft i arbeidet med å realisere en barnehage med et kvalitetstilbud til alle barn, slik OECD i sin rapport fra 2015 om tilstanden i barnehage-Norge også påpeker. Siktemålet om å forberede barna for livet og å utvikle kompetanse for framtiden forutsetter nemlig flere barnehagelærere og færre ufaglærte. Hvordan skal barnehagen ellers møte rammeplanens forventninger om å bidra rundt framtid, globalisering, kulturelt mangfold, ny teknologi, miljøutfordringer og sosial utjevning?

 

Brandlistuen, R.E., Helland, S.S., Evensen, L., Schjølberg, S., Tambs, K., Aase, K. og Wang, M.V. (2015): «Sårbare barn i barnehagen – betydningen av kvalitet» Rapport 2/2015, Folkehelseinstituttet.

 

Børhaug, K. og Lotsberg, D.Ø. (2010): «Barnehageledelse i endring», Nordisk barnehageforskning 3 (2010) 79–94.

 

Gulbrandsen, L. og Eliassen, E. (2013): «Kvalitet i barnehager. Rapport fra en undersøkelse av strukturell kvalitet høsten 2012». Rapport 1/2013, NOVA.

 

Havnes, T. og Mogstad, M. (2009): «No Child Left Behind: Universal Child Care and Children’s Long-Run Outcomes». Discussion Paper 582, Statistisk sentralbyrå.

 

Hognestad, Karin & Bøe, Marit. (2014). Knowledge development through hybrid leadership practices. Nordisk barnehageforskning, vol 8 nr 6, s 1-14.

 

Johansson, Kerstin, Verner Denvall og Evert Vedung. 2015. «After the NPM Wave. Evidence­Based Practice and the Vanishing Client». Offentlig Förvaltning. Scandinavian Journal of Public Administration 19, (2): 69–88

 

Kunnskapsdepartementet (2016): «Om lærerrollen. Et kunnskapsgrunnlag». Oslo: Fagbokforlaget

 

Kunnskapsdepartementet (2016): «Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver», høringsversjon.

 

Lenz Taguchi, H. (2015): «Hvorfor pedagogisk dokumentasjon?» Oslo; Universitetsforlaget

 

Molander, A. og og Terum, L-I. (2008) «Profesjonsstudier», Oslo:Universitetsforlaget

 

OECD (2013): «Quality matters in early childhood education and care.» Norway.

OECD.

 

OECD (2015a): «Early Childhood Education and Care Policy Review», Norway. OECD.

 

St.meld. nr. 19 (2015–2016) «Tid for lek og læring — Bedre innhold i barnehagen»

 

St.meld. nr. 24 (2012-2013) «Framtidens barnehage» St. meld. St. 28 (2015–2016) «Fag – Fordypning – Forståelse, En fornyelse av Kunnskapsløftet»